法官员额制度是深化司法体制改革，提高司法公信力的关键一环，是对法官进行优胜劣汰，推动法官职业化的一种制度。法官员额制有助于完善法官职业保障，提高法官职位的吸引力；有利于形成法院内部的竞争和激励机制，促进法官素质的提高。推行法官员额制，并逐步完善法官员额制度，是一项具有重大而深远意义的改革和重大战略性举措，将会对人民法院队伍建设，以至国家的法治建设产生重大而深远的影响。

    （一）法官员额制度提出的背景

    我国自建立新中国以来，从普通法院到专门法院，从最高人民法院到各基层人民法院，都只有行政编制，没有法官编制。法官员额制基本是国外法院的通行做法，所谓法官员额制度，就是将法官定编，确定一个科学的、相对稳定的员额，经过严格的遴选，使少数专业化、道德化、法律化的高素质人才担任法官，行使审判权，而其他任何人都无权行使审判权，其他一些审判辅助性事务由法官助理和书记员承担的一种审判工作制度。法官员额制是在2001年全国人大常委会修订《中华人民共和国法官法》时首此提出，法官员额比例是根据我国修改后的《法官法》第五十条: “最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。”的规定提出的。2014 年中共中央全面深化改革领导小组出台《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法体制改革试点工作方案》，法官员额制改革正式拉开了序幕。随着法院内部改革的不断深入和法官职业化建设进程的逐步实施，特别是党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对司法改革作出了重大部署。最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》，明确了到2017 年底初步建立分类科学、分工明确、结构合理和符合司法职业特点的法院人员管理制度。

    （二） 法官员额制度提出的意义

    1、法官员额制度确定法官员额比例，有助于完善法官职业保障，提高法官职位的吸引力。

    这里所说的职业保障指的是身份保障和经济保障。从身份保障上看，确定法官员额制度后，但凡经任用的法官，除非正常的工作调动，非因法定事由，不得被免职、辞退或者处分；从经济保障上看，法官作为公平、正义的化身，也是社会纠纷的最终裁决者，理应获得充分的物质保障，但受限于经济的发展以及制度的约束，就目前而言，提高所有法官的待遇确实不太现实。但法官员额制度的确立，为法官提高待遇奠定了基础，合理的减少法官的人数，提高法官的素质，从而真正实现“以俸养廉”，针对法官职业保障方面的措施必定也会相应的完善起来，法官职位相对于其他职业的吸引力必定也会得到增强，广大高素质的法律人才才会更愿意选择进入法院。

    2、法官员额制度使得审判工作更专业化，从而提高审判质量，促进司法公正。

    第一，法院审判活动作为一项相当专业化和权威性的工作，所以应由具备丰富的法学知识和办案经验的法学人才来从事。然而从我国的法制发展的历程来看，由于各方面因素的制约，我国法院的审判工作具有强烈的行政色彩，法官职业也是一个相对大众化、社会化的职业，很多没有法学理论功底和审判经验的人也从事着法官的工作。而当前推行的法官员额制度，就是要严格选拔法官，适当减少法官人数，使少数拥有深厚法律功底和社会经验的具备法官条件的人独立的行使审判权，这样就提高了审判工作的公信力，审判工作变得更职业化；第二，实行法官员额制，法院的工作更加精细，法官从繁忙工作中解放出来，将审判辅助性工作交给法官助理或其他人员处理，进一步细化法院人员的工作职责，从繁重的审判辅助活动中解放出审判人员，使法官更有时间和精力放在审判工作上，有利于审判人员作出正确决策，提高司法工作的公信力。以民事案件的审理为例，按照审理流程 可以将完整的案件审理环节划分为阅卷、送达、调解、诉讼保全、庭前调查、开庭审理、案件合议定案、裁判文书制作、结案归档等环节。那么根据各个环节的性质，可以认定只有开庭审理、合议定案、裁判文书制作这三个环节属于核心审判工作，必须由法官亲力亲为，且体现了审判权的基本属性，而其他环节的辅助审判工作又可以分为两类，一类包括阅卷、财产保全、庭前调查等司法技术性事务，此类事务的处理需要相应的法律专业技术和一定的程序指挥能力，并要求思路与法官的裁判思路保持基本一致。这类行为宜由受过良好法律教育、具有法律工作经验 并以升任为法官或者成为资深律师为人生职业追求的法官助理来担任。另一类则包括送达、结案归档等纯事务性事务，这类事务可以交由具备初步法律知识和经验、具有相应行政工作能力的书记员来担任。当辅助审判事务都交由法官助理、书记员等审判辅助人员完成时，就能够进一步明晰法官与法官助理等审判辅助人员的职能分工，将法官从繁杂的事务性工作中解放出来，使其专注于核心审判工作，提高其工作效率，进而减少法官员额，进一步推动法官职业化的进程；另外，法官员额制度的推行，在当事人和法官之间搭建了一个隔离带，在开庭前，法官不能与当事人接触，庭前的辅助工作由法官助理来做，而法官助理不会参与案件的审理过程和最终的裁判，这就有利于法官独立地行使审判权，有助于促进司法的独立和公正。

    3、法官员额制有利于形成法院内部的竞争和激励机制，促进法官素质的提高。

    推行法官员额制，使得法官的选任的流程更加规范和谨慎，既不能让不具备法官条件的人留在法官队伍，也不能让真正具备真才实学的人离开法官队伍。法官通过这种严格的程序选拔出来，不仅仅是一种荣誉的象征，更是一种责任和担当。如果不能很好的做好法官工作，将会被淘汰出法官队伍，所以，残酷的竞争压力和责任重担，将激励法官更加刻苦去学习相关的法律知识，增加审判工作经验，认认真真接待好每一个当事人，踏踏实实做好每一项审判工作，不断提高自身的思想素质和业务能力。与此同时，审判辅助人员也能够通过不断的学习和自身的拼搏，只要符合法官的条件，即可参加法官的选拔考试，最终更加优秀者进入法官队伍，这就提高了审判辅助人员工作和学习的积极性。在法院内部形成良性的循环，推动法官队伍整体素质的不断攀升。

    二、法官员额制在我国的实践

    在西方国家法官实行精英化培养和发展模式下，法官员额制的出现和发展也是为了保障法官的精英化，并且严格以案件数量、法院设置、法官人数的比例为指导，法官数量可依条件之变化而增减，而我国就目前情况看法官人数和年受案件数的比例还远远达不到精英化的条件。上海的司法体制改革第一步在法官员额制上下功夫，将法官数量由全国平均56%缩小为33%，实属“拗嘴的和尚念歪了经”，没有深入领会司法人员分类管理制度的要义之所在，缺乏综合的实证调查研究。

    在与国外法院的横向比较中可以得出这一结论。上海对司法体制改革试点将法院法官人数规定为三分之一，法官助理等司法辅助人员占到百分之五十二，其他人员占百分之十五，也就是说一名法官只有1.7名法官助理，美国的司法实务中通常为法官配备至少两名法官助理，联邦大法官则至少配备四名法官助理。由此可见，我国与司法体制较为发达和完善的美国相比，法官与人口比例以及法官助理与人口比例基本持平，差距不大。但依据法官与案件的比例而言。中国法官本身承担着较重的负担，尤其是基层法院，例如2013年人民法院共审理案件13371745件，共有法官194600，故据此推算每名法官需要=年审理案件68.71件，而这一数据中近20万法官中也包括较大比例的不从事实际审判工作的行政领导、法律政策研究人员。而据最高院主任徐家新透露的同期数据显示，法官人数占全国法院总人数的56%，也就是说如果法官员额制改革朝着受案压力最大的上海学习借鉴，再将法官的比例缩减为33%，那么一名法官的年审案件将超过百件。按照年平均工作日251天计算，全国法官平均每2.5天审理完结一个案件。由此可以想象承担非常庞大案件基数的基层法院可能审理案件数是其他法院法官的数倍，也就是说每个基层法院法官可能日均审结一个案件，而一天审结的案件大概是不会让每一个司法案件中都能体会到公平正义，加上上文所述的实际不参加具体案件的审理的法官的存在，根据法官员额制的要求是按案件数量来确定法官人数，这样就更加重了其他法官的工作强度，没有达到员额制所预设的以法官人数和案件数量的合理比例来保障程序正义。与此同时也就会出现在法官员额制的确定过程当中出现从事实际审判工作的法官不参与分流方案的确定，就会出现“劣币驱逐良币”的情况发生，由此可见，中国目前基层法院案多人少，法官苦不堪言的情况依然没有改变，在这样一种大背景下类如上海改革法官员额制不曾反降，实则不利于案件的公平公正审理。

    三、法官员额制度改革的瓶颈与障碍

    推行法官员额制度党中央关于深化司法体制改革的必然要求，但是当前大部分人对司法体制改革存在一种隐忧和疑虑。

    1、法官员额制度就是论资排辈。现在年轻法官感到忧虑的是简单地论资排辈和“一刀切”。上海提出33%的法官员额比例，而各试点省份在确定法官员额时，均不得超过39% 的法官员额比例。根据笔者调查，某市中级人民法院现有政法专项编制294 名，其中院长、副院长，专职委员、审委会委员、庭长、副庭长中具有审判资格的有99 人，占全院33． 67%，上述人员除副庭长办少数案件外，基本上不承办案件，而全院具有审判资格的有158 人，占全院干警53． 74%。如果该院按39% 的法官员额比例实施司法改革，除上述副庭长以上的其他具有审判资格的办案主力将可能被排斥在法官员额比例之外，不得不让年轻法官担忧。而全国其他法院的情况大同小异，导致全国法院系统内部出现“改革焦虑症”。

    2、法官员额制度就是去除行政化与老龄化。有人说，法官员额制度的推行，会让院长、庭长增加办案数量，让老法官和年轻人一样去下一线办案，实行一样的绩效考核。现实中，很多院领导和各法庭庭长已经多年没有办理过案件，如果真像有些人说的那样，让老法官像年轻人那样去办案，不一定会有好的成效，老法官毕竟年龄和精力都没法与年轻人比，而且业务水平，随着多年的不办案，也会跟不上。而这些老法官又不愿意从案件的审批中退出来，为了自身的某些利益，很有可能会成为法官员额制度推行道理上的障碍。

    3、法官员额制度让很多审判辅助人员远离法官队伍。法官员额制度推行之后，引起社会的广泛关注，最近就有媒体热议，当前的20多万法官中会有多少人能登上司法体制改革的末班车，又会有多少审判辅助人员被法官队伍给淘汰掉，继续从事司法辅助性的工作? 法官员额比例改革最让人忧戚者乃是“行政领导抢滩、办案法官退守”，或者更形象地说乃是“拿手术刀的都是护士，不拿手术刀的都是医生”。考诸中国的审判运行实际，院长、副院长、庭长不办案是显见的事实，副庭长很少办案也几乎成为惯例。真正在一线办案者却是那些助理审判员和相对年轻的审判员，但正是这批人在未来的员额比例改革中极有可能丧失成为主审法官的机会，而不幸成为法官员额比例改革的“误伤者”。如果真成如此之局面，岂不正应了所谓“播下龙种、收获跳蚤”式的怪诞?

    四、建立法官员额制度确定的配套机制

    推行法官员额制是一项长期的系统工程，在科学合理的明确法官员额比例的前提下，建立与之相配套的配套机制，才能真正凸显法官员额制的核心价值，打造一支职业化、专业化和规范化的法官队伍。应建立如下配套机制:

    一是建立健全严格的法官遴选机制。这就要匹配省以下人财物统一管理制度，成立省级法官遴选委员会，在人员的组成上，既要兼顾法官的审判经验和理论功底。还要兼顾法官群里的广泛性，比如注重从社会基层法院以及律师当中吸收具有丰厚法学理论功底、丰富审判实践工作经验、责任心强、有担当的人员参加，提高法官队伍的思想素质和业务素质。在法官的选拨任用过程当中要严格明确任用的基本条件和选拔程序，真正的做到公开、公平和公正，以保障具有真才实学的优秀人才能够留在一线的审判岗位上。

    二是建立健全法官的职业保障机制。要建立有别于公务员的法官管理单独序列，一旦推行法官员额制，要严格执行，没有经过选拔考试的一律不能进入到法官队伍当中。在推行法官员额制过程中，一方面，审判委员会要负责审判活动的总体规划和指导；另一方面，那些重大复杂疑难案件要交由审委会委员组成合议庭进行审理，确保裁判权始终掌握在审判者的手中，不断健全完善法官职业培训制度，不断提高法官的法学素养、业务能力和文书写作水平，并定期对法官进行职业培训。当然，法官的薪酬也是推行法官员额制，体现法官员额价值的重要砝码。对于法官薪酬改革虽然不能一次到位，但必须要有区别司法辅助人员、行政人员和法官的薪酬差距计划，以便更好更快的建立和完善法官薪酬制度体系。

    三是建立健全科学的法官考核和评价机制。首先，推行法官员额制的前提是强化法官责任制，对法官的考核和评价要严谨设定评价的指标并严格遵照，尊重司法审判规律，避免外界因素对法官裁判权的不当干预，在法官员额制推行的过程中，还要加强对法官的道德和纪律约束。同时还要制度惩罚措施，对法官违反职业道德，和不按法定程序审判，违反审判纪律的人员进行严厉惩处，并将此作为法官考核和评价的重要依据。在法官的晋升过程中，则应由法官遴选委员会根据法官资历、经验、思想素质、业务水平等因素综合考量。其次，推行员额制以后，与其相配套的评价机制是不可或缺的，为此可以按照分类管理对法官、法官助理、书记员、法警、行政人员按类别分别制定评价指标。对法官的考核可以通过案件数量、案件质量、案件效率和案件效果四大指标进行评价，同时也要考核调研方面与法官工作相关的项目。案件的数量评价标准可以将各类不同性质的案件和同一性质不同种类的案件进行标准化考核，案件质量评价可以主要看案件上诉和发改、文书及卷宗质量等主要指标；案件效率评价主要是法定正常审限内结案率等指标；案件效果评价主要是审判管理事项执行情况、案件调撤率等指标，以及被服务部门或者法官对其工作的满意率。对法警的评价主要包括体能和警备保障水平、重大安全保障和处置突发事件等方面的表现、协助执行等方面的表现等指标以及被服务部门或者法官对其工作的满意率。对司法行政人员的评价是个难点，因为其工作难以量化，可参照公务员考核办法，以满意度测评为主，同时对能够量化的工作进行指标考核，根据综合成绩予以评定。

    四是要做好法官岗位的分配机制。从优化审判资源的角度来看，应当将岗位的清晰梳理，额度的合理规划，作为分类改革的前提和条件，特别是员额的使用应给基层留有足够的空间。要结合自身实际，兼顾队伍现状和发展，进行员额使用规划，合理配置法官岗位，实现“岗额适配” 。要“盘活存量”，注重队伍的可持续发展，尽量把优秀法官都配置到审判一线，从而最大限度地实现人员、岗位、额度“三位一体”。

    五是要建立健全人员分类管理评价机制。推行法官员额制，相关配套的评价机制必不可少，可按照法官、法官助理、书记员、行政人员分类管理设定评价标准。对法官的综合评价主要体现在案件数量、案件质量、案件效率和案件效果等四大指标。案件数量评价标准可将不同种类的案件进行标准化考核；案件质量评价可主要看案件上诉、文书写作及卷宗质量等主要指标；案件效率评价主要是看正常审限内的结案率；案件效果评价主要依据审判管理事项执行情况、案件调撤率等。对书记员的评价标准主要参考办案数量、案卷整理情况、庭审笔录速度与差错率、工作责任心，以及被服务部门或法官对其工作的满意度。对司法行政人员的评价最难衡量，因为其工作难以量化，可参照公务员考核办法，以满意度测评为主，同时对能够量化的工作进行指标考核，根据综合成绩予以评定。

    六是要建立和完善法官退出机制。法官因为年龄、身体情况、遴选等各种因素，必定是交替更换的，法官总有离开工作岗位的时候，所以说推行法官员额制的同时，还应该建立和完善相应的法官退出机制。法官进入员额前必须进行专业的思想和业务培训，保障法官能够严格按照审判规章和流程，踏踏实实，认认真真的完成每一个案件。入额后还要定期对法官进行思想和业务方面的政绩考核和评价，考核后，不能胜任法官职位的，要被淘汰初法官队伍，相应的，有真才实学的优秀人员经选拔安排在空缺的审判岗位上，当然，要有明确和细化的考核指标，要有激励和惩罚的明确标准，增强考核的可操作性。如：出现冤假错案的法官涉嫌严重违纪违法的；连续两年考核不合格的法官；接受当事人吃喝、贿赂等违纪情况的；辞职或者已经退休的法官；出现其他严重损害社会公德、不适宜担任法官等情况的，应提请取消其法官任职资格。当然，取消法官资格并不是说要永久剥夺再次担任法官的权利，取消资格只是一种惊醒，警示这些人要严格要求自己，不断提升自身素质和业务水平，只有这样，才不至于让被取消法官资格的人员丧失工作的积极性。考核不合格的法官被淘汰出法官队伍后，出现的法官空缺，只要有符合条件的，也包括曾经因业绩不合格被淘汰出法官队伍的人员，给予他们继续参加法官选拔考试的机会。这样才有利于形成良心的竞争，也才会激发曾经的落选者的斗志和信心。

    七是建立和完善好审判辅助机构、司法行政机构的配套机制。现实中，审判辅助机构、司法行政机构的综合管理、服务保障对发挥审判职能机构的作用影响至关重要。因此，相配套的审判辅助机构、司法行政机构改革必须同步进行，相应的配套改革措施也须跟进，否则不可能全面优化司法人力资源配置结构，也会影响员额制改革的应有效果，特别是要突出审判辅助人员的职业特殊性。比如，书记员队伍问题，与“法官流失”相比，基层法院的“书记员流失”有过之而无不及。特别是事业编制、临时聘用书记员，他们承担了大量的审判事务性工作，与法官相比，他们的上升空间更小。一线法官们都有切身感受，失去一个好的书记员“搭档”，会让法官有一种断了“左膀右臂”的失助之感。因此，人员分类管理后，审判辅助工作的服务与支撑作用必定会越发重要，专业化甚至职业化的法官助理、书记员将日益凸显其区别于一般公务员的职位要求和职业特点，如果将他们按公务员法有关综合管理类公务员的规定予以管理，未顾及其职业特殊性，有可能会极大地削弱这部分人员的工作积极性，进而降低其职业尊荣感，不利于相关工作的有效开展和顺利接续。

    法官员额制度改革是一项复杂的系统工程，不能简单地认为就是一个比值。法官员额制度改革应从实际出发，加强调研，掌握和运用好法院辖区经济社会发展状况、人口数量( 含暂住人口) 、案件数量、案件类型等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，科学确定法官员额比例。并且根据案件数量、人员结构的变化情况，完善法官员额比例的动态调节机制。同时，法官入额应综合考虑审判业绩、业务能力、理论水平和法律工作经历等因素，确保优秀法官留在审判一线。