【内容摘要】听证制度是现代行政程序中的核心问题，是行政处罚制度中最具特色的制度之一。有学者认为，凡听证制度未确立的国家就无现代行政程序而言。本文从听证的功能、价值内涵、听证一般程序以及听证参加人这四个角度对听证程序作了浅显的分析，旨在探究我国行政处罚听证程序在具体行政决定中的作用力和影响力，并进一步思考、分析如何完善听证程序的相关制度，以期更好的服务于现行的行政处罚制度。

        一、行政处罚制度下的听证程序

       （一）听证程序概述

        1、程序的含义及其功能    

        程序，是指事先确定的完成某项任务或达到某个目标的条件、方式、方法和步骤。程序在实际操作时表现为人的行为过程或者某种事物(如计算机)按照人的事先设计而运动的过程。虽然程序在现实生活中表现为事物发展的过程，但是在这里我们要注意把程序与事物发展的自然过程区分开来。事物发展的自然过程是随机的、不可控的；而程序则是先定的，具有可控性。人们可以按照事先确定的程序标准对事物发展的过程进行监控，随时调整过程中的偏差。任何行政活动都会表现为某种事实上的过程，然而并非所有行政活动都是按照先定的程序进行的。过程不等于程序，程序是高于过程之上的，过程能否上升为程序取决于其是否具有监控的价值和对其予以程序监控的实际可能性。

        2、行政处罚程序的概念

        行政程序，顾名思义是国家实施行政管理的程序，也即预先设定好的行政法律关系当事人实现该行政法律关系的条件、方式、方法和步骤。行政程序的先定方式有：由国家最高权力机关的法律予以先定；由地方国家权力机关的地方性立法予以先定；由行政部门的行政立法予以先定；由行政命令予以先定；由行政习惯(惯例)予以先定。此外，还有一些行政活动并无先定的程序要求，只表现为一定的行政过程。即使在同一行政活动中，行政程序也可能只是完成该活动所需要的全部手段和步骤的一部甚至是个别重要的、有监控价值的手段和步骤，而其他手段和步骤则表现为不受约束的自然过程。

        有一种观点认为，行政程序是行政行为所应遵循的方式、方法和步骤，这是对行政程序的一种误解。行政程序固然包括行政主体行使行政职权、实施行政行为的程序规范，许多行政程序是直接为行政管理相对人设置的，各种行政申请程序即属此类。因程序不仅包括行政主体的职权活动程序，而且还包括行政管理相对人行使其行政法权利，履行其行政法义务的程序。

        行政处罚的程序，是行政处罚实施主体实施行政处罚的步骤、方式及时间等因素的总称。行政处罚的程序对行政处罚的内容和结果具有重大影响，为了保证行政处罚的公正、合法，《行政处罚法》对行政处罚的程序作了统一的规定。行政处罚程序包括：决定程序和执行程序。其中，决定程序是行政处罚的主要过程，而听证程序最具特色。决定程序的基本原则是：以事实为基础，履行事前告知义务，保障当事人的陈述权和申辩权。

        (二)、听证程序的价值内涵  

        听证程序的内核是听取意见，实质是程序公正。程序公正并不直接决定结果的公正，但二者之间具有深刻的内在联系。

       （1）程序公正与结果公正的关系    

        程序公正有时必然导致结果正当，有时基本导致结果的正当；而不公正的程序却更容易导致不公正的结果。正如罗尔斯在其名著《正义论》中指出，公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程，正当过程主要通过程序来体现。罗尔斯提出程序性正义(Procedure Justice)的观念，并把它作为独立范畴加以分类别析。他认为，程序性正义可以区分为纯粹的、完全、不完全的(包括半纯粹的)程序正义。在“纯粹的程序正义”场合，一切取决于程序要件的满足，而不存在关于结果正当与否的任何标准，其典型事例是赌博。只要游戏规则不偏向某一方，并且被严格遵守，那么，无论其结果如何，都被认为是公正的。在“完全的程序正义”场合，虽然存在关于结果正当与否的独立标准，但是，由于程序的存在，总会导致正当的结果。其典型事例是著名的蛋糕等分问题。只要设立这样的程序：切蛋糕的人最后领取自己的份额，那么就不必担心分割结果的不均；即使分割结果确实存在大小不等问题，但通过该程序导致的结果也被认为是公正的，即给予了每个人以应得的对待。在“不完全的程序正义”场合，程序不一定每次都导致公正的结果，程序之外的对结果进行评价的标准具有较重要的独立的意义。其典型事例是刑事审判。无论审判的程序要件如何完备，但也不能完全避免冤狱错案。罗尔斯认为，这三个基本类型的程序在各自的限定范围之内，都是符合正义要求的。为了弥补不完全正义的场合不能确保正当结果的问题，要发挥程序正义的正当化作用，加强法律拟制，于是追加所谓半纯粹的程序正义，例如陪审制度，当事人主义原则与保障措施等等。

        听证程序一系列制度，如职能分离、回避、听证记录等等，有利于抑制专横恣意，通过一环扣一环的程序，最终成功实现实体公正的结果。听证程序有利于发现事实真象，从而保证行政机关正确适用实体规范，实现实体规范的公正价值。虽然听证程序有利于促进结果公正，但它仍不能避免不公正结果的出现。

       （2）公正与效率的对立统一

        理想的行政程序应当是公正与效率相统一的程序，但二者在一定层面上确确实买存在看冲突。效率日标妥不行政过程应当足一个经济、方便的过程，尽可能减少行政过程的成本消耗，而这就有可能影响到行政活动的公正性。另一方面，从行政程序的公正出发，则要求行政过程遵循严格详密的环节，而这一定程度上会使行政活动的效率受到损害。

        就听证程序而言，其公正的本质与效率的目标总体上是相统一的：

        公正的听证程序犹如悬梁利剑，时刻防范行政机关的专横恣意。通过听证程序作出的决定，尽管往往不能满足全体当事人要求，但听证程序具有疏导、容纳功能，使决定易为各方接受，从而使决定易于执行。在公正与效率确实存在冲突的情形下，应当进一步完善听证程序中的具体制度，将冲突限制在尽可能小的范围内。

       （四）听证程序的适用范围  

        适用听证程序能够促使行政机关更好地认定事实，作出合法合理的决定。同时，有利于行政决定过程的公开、透明，增加其民主性和可信度。但是不区分案件性质，一律适用听证程序，可能既会损害公共利益，也会损害个人和组织的利益。对其适用范围予以限制是必要的。

        我国行政处罚法第42条第1款以肯定列举的方式规定听证程序适用于“责令停产停业、吊销许可证或者执照以及较大数额罚款”等三类行政处罚案件。同时以否定列举的方式规定了不适用听证程序的情形，即：限制人身自由的行政处罚不适用听证程序，而适用治安管理处罚条例的有关规定。但是，正如有的同志指出的，无论何种原因，都不应该将限制人身自由的行政处罚排除于听证程序之外。

        二、听证的一般程序

       （一)听证程序参加人

        1、听证主持人  

        听证主持人由行政处罚主体指定非本案调查人员担任，其职责是主持听证会。听证主持人的人数，我国《行政处罚法》未作强制性规定，从听证程序的特点来看，主持人可以为一人，也可以为多人，但主持人人数应为单数，以利表决。任听证主持人必须符合下列条件：  

        ⑴是行政处罚主体中具有相对独立地位的专门人员。如系行政处罚主体内部的法制机构工作人员或者法制工作专职人员。

        ⑵不直接参与本案调查取证。主持人为非本案调查人员，才能保证他站在客观、公正的立场上，依据事实和法律作出决定，避免先入为主；才能保证主持人对调查人员收集到的证据进行客观、公正的审查，充分听取当事人的陈述和申辩，有利于行政处罚决定的正确作出。

        ⑶与本案无利害关系。听证主持人与本案无利害关系是保证听证公正进行的关键

        2、调查人员

        调查人员是听证会的主要参加者。在听证程序中，调查人员的地位与当事人平等。调查人员有权宣布案件的事实、证据、适用的法律、法规和规章，以及拟作出的行政处罚决定的理由；，有权就本案相关的事实和法律问题进行辩论；对主持人的违法或不当行为，有权向行政首长反映。  

        调查人员作为听证会的参加者，应服从主持人的指挥，主动维护听证秩序；在听证程序中发现认定的事实错误；应主动承认或要求重新调查；“调查人员应按时参加听证；认真听取当事人的陈述和申辩，平等地对待当事人。  

        3、当事人

        听证会的当事人是指被认为实施了违法行为并将受到行政处罚的公民、法人或者其他组织。在听证程序中，当事人与调查人员地位平等、权利义务平等。    

        当事人在听证程序中享有下列权力：

        (1)申请回避权。(2)委托代理权。 (3)质证权。(4)申辩权。（5）最后陈述权。

        当事人应承担以下义务有：

        (1)按时参加听证。 (2)如实回答主持人的询问。 (3)遵守听证秩序。

        4、其他参加人  

听证程序中的其他参加人包括第三人、代理人、鉴定人、翻译人员等。    

       （二）听证会的具体程序  

        根据《行政处罚法》第42条规定，听证应按以下步骤进行：

        1、告知听证权利和当事人要求听证

         行政处罚主体作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。这是程序上的权利，不论当事人的主张是否有理、案情如何简单，行政处罚主体都必须应当事人的要求举行听证会。要求听证是当事人的权利，当事人可放弃其权利，不要求听证。当事人要求听证的，应在行政处罚主体告知其有听证权利后3日内提出，否则，视为放弃听证权。

        2、听证会前的准备

       当事人要求听证的，行政处罚主体应举行听证会。举行听证会前应做好下列准备工作：

       ⑴确定听证主持人。在行政处罚主体的职能部门中选择确定听证主持人。  

       ⑵通知听证参加人。行政处罚主体确定举行听证会的时间和地点后，应制作《听证通知书》，并在听证的7日前，将举行听证的时间、地点通知当事人、本案调查人员及其他听证参加人。

       ⑶通知证人届时作证。  

       ⑷阅读案件材料。听证主持人确定后，调查人员应及时将案件材料移送给主持人。

       3、举行听证会

       为保证行政处罚公正、公开原则的实现，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的行政处罚案件外，听证应当公开进行。

       ⑴听证主持人宣布听证会开始。

       ⑵由案件调查人员宣布案件的事实、证据、适用的法律、法规和规章，以及拟作出的行政处罚决定的理由。

       ⑶当事人及其代理人对被指控事实及相关问题进行答辩。

       ⑷听证主持人询问当事人、案件调查人员、”证人和其他有关人员并要求出示有关证据材料。主持入应重点询问有关争执焦点问题、对行政处罚决定作出有重大影响的问题。    

       ⑸当事入或者其代理人和本案调查人员就本案相关的事实和法律问题进行辩论。其顺序是：调查人员发言；当事人及其代理人发言；与案件有利害关系的第三人及其代理人发言；互相辩论。    

       ⑹当事人作最后陈述。

       ⑺听证主持人宣布听证会结束。

       4、听证的结果

       听证会结束后，主持人应当就听证情况书面报告行政机关负责人，对证据认定、意见处理以及拟作出的决定、理由等提出建议，帮助行政机关负责人进行裁决。行政机关负责人对此应当进行审查，充分考虑听证记录，结合主持人的听证报告，依法作出处理决定。对当事人和其他利害关系人及其代理人提出的事实和理由，认为成立的，应当予以采纳；认为当事人违法事实清楚、证据充分的，依法作出处罚决定。

       四、行政处罚听证程序的意义

       1．有利于监督行政机关依法行使职权，有利于当事人依法维护自己的合法权益。听证程序置行政机关行使职权行为于众目之下。阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察，行为公开有利于公众监督，防止口袋里的秘密交易，能很好地防止权力滥用等腐败行为。另一方面，听证程序如悬梁利剑，时刻提醒行政机关及其工作人员合法公正地行使职权。这起到了从心理上预防其非法行使权力的作用。听证程序中，参加人享有一系列重要权利，他们可以运用这些权利维护自己的合法权益，对付非法行政行为的侵害。

       2．有利于培养、塑造行政机关同公民之间的良好关系，促进良好的行政管理秩序。现代社会里，行政机关与公民之间的关系常常比较紧张。听证程序置行政机关与公民于对等的法律地位，二者同等地提出证据，证明自己的主张，反驳对方的证据和主张，从而化解了公民由于不能陈述意见和进行辩论而产生的不满、抵触情绪，就如同润滑剂，起到了缓解紧张关系，培养、塑造新型良好关系的作用。

       3．有利于对社会进行法制宣传教育，培养整个社会的公正感。通过听证会，政府可以适时宣传自己的政策主张，取得社会支持。不论结果如何，听证程序对政府机关及其工作人员以及社会大众，都是很好的政策和法制教育。贯穿听证程序的核心理念是公正，每次听证会的举行，也都是一次关于公正含义的话生生的教育，从而也起到了培养和增强整个社会公正感的作用。而且通过听证程序作出决定，可以减少通过“托关系”、“走后门”等不正当手段获取利益的不良社会现象，起到移风易俗的作用。