【案情】

    原告：漯河市龙和汽车运输有限公司。

    被告：商丘市梁园区运输管理局

    原告漯河市龙和汽车运输有限公司所属车辆于2012年5月22日途经商丘市梁园区时，被被告商丘市梁园区运输管理局工作人员拦下，被告经对该车驾驶员制作询问笔录后，认定原告擅自改装已取得车辆营运证的车辆，遂报本单位负责人审查，该单位负责人批准，对原告罚款2万元。但在对原告作出的处罚决定书中罚款的数额为5000元。原告不服处罚，向法院提起行政诉讼，要求撤销被告的处罚，并要求赔偿经济损失。

    【审判】

    本案经过开庭审理后，经法院协调，被告改变了具体行政行为，退还原告的5000元罚款。原告撤回起诉。

    【评析】

    本案在庭审后，被告未改变具体行政行为前，对被告的内部程序应否进行司法审查产生了不同意见。一种意见认为，涉及相对人权利的是行政机关对外作出的法律文书，所以，法院应当对行政机关对外产生效力的外部程序进行审查，对不直接涉及相对人权利的程序步骤一般不作审查。第二种意见认为，对行政机关进行行政处罚内部程序也应进行司法审查。具体理由如下：

    行政处罚程序分为一般程序和简易程序。一般程序区别于简易程序的特点在于：一、调查程序与决定程序相分离。在简易程序中，当场认定违法事实，并当场作出处罚，调查程序和决定程序合为一体；在一般程序中，由于案件事实较为复杂，不能当场认定违法事实，需要在后续的调查中查明事实。因而，一般程序中的“调查”与“决定”是相分离的独立程序，在“调查终结”之后再进入决定程序。二、调查权限与决定权限相分离。在简易程序中，调查权限和决定权限都在于现场的执法人员；而在一般程序中，现场执法人员仅有调查权限，作出行政决定的权限则在于行政机关负责人或负责人集体讨论决定。

    行政处罚法之所以作出简易程序和一般程序的分化，并在一般程序中规定“调查”和“决定”的程序分立及职能分离，是考虑与处罚对相对人权益的影响程度相适应，采用制度分离和职能分离的程序设计更有利于对相对人权益的保护。换言之，一般程序中“调查”与“决定”在制度和职能上的分离，究其本质仍是一种通过机关内部的功能分化和制约，促进行政行为更为审慎和公正的程序保障机制。因此，这种制度和职能分离是否得到实现，也应当属于法院司法审查的范围，疏于遵循法律相关规定的，仍应被认定为程序违法。

    由于行政处罚法对一般程序的规定较为原则，在实践中，一般程序的具体程序步骤往往规定在行业主管部门规章或地方政府规章之中。严格而言，在法律规定的限度之内，规章对行政程序的细化规定对受其约束的行政机关具有与法律同等的效力，违反规章对内部程序的规定同样属于违反法定程序。如部门规章或地方政府规章对内部程序没有作出规定，则对内部程序的司法审查应达到行政处罚法第三十六条和第三十八条的底线要求，即审查行政机关是否履行了立案程序，以及在作出处罚时是否实行了最低限度的制度分离和职能分离。第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定”。所以，行政卷宗中是否具有表明案件调查终结及调查结果的文书，是否具有机关首长对行政决定的审批文书，行政机关首长决定的内容与对相对人作出的处罚内容相一致等，应当成为司法审查的内容。前述处罚文书中处罚数额与行政首长作出的决定的不一致，应被视为“违反法定程序”。