【案情】

    原告漯河市龙和汽车运输有限公司。

    被告商丘市梁园区运输管理局

    原告漯河市龙和汽车运输有限公司所属车辆于2012年5月22日途经商丘市梁园区时，被被告商丘市梁园区运输管理局工作人员拦下，被告经对该车驾驶员制作询问笔录后，认定原告擅自改装已取得车辆营运证的车辆，遂报本单位负责人批准，对原告罚款5000元。原告不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销被告的处罚，并要求赔偿经济损失。

    【审判】

    本案经过开庭审理，庭审后，经法院协调，被告改变了具体行政行为，退还原告的5000元罚款。原告撤回起诉。

    【评析】本案在庭审后，被告未改变具体行政行为前，对被告的处罚程序是否合法曾产生了不同意见。被告在处罚时，由具体承办的工作人员调查取证后，报送本单位负责人进行审查，该负责人审查后，批准给予原告5000元的处罚，而未按照《行政处罚法第》三十八条第二款的规定经集体讨论决定。对此产生了三种观点。

    第一种观点认为：程序合法，应予支持。

    首先，交通运输管理机关作为交通运输的管理机构，其具体执法行为涉及的范围是有关人民群众及社会利益，其担负职责的繁重性、必要性要求其行为必须高效，以便迅速、及时地对违法行为作出处理。而且目前运输经营者为了自身利益而擅自改装车辆是一种常见现象，罚款在维护交通运输管理中是使用频率相当高的罚种，如每件案件都要求领导集体讨论，既增加了领导的工作负担，也人为地拖延了办案时间，不利于矛盾的及时解决，也不符合行政高效的原则。

    其次，《行政处罚法第》三十八条第一款规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定......”。可见，调查终结后，行政机关负责人经对调查结果进行审查，对确有应受行政处罚的违法行为的，可以根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定。这种做法符合关于贯彻首长负责制的要求，有利于提高行政工作效率。

    第二种观点认为：只是轻微违反法定程序，不应撤销。

    轻微违反法定程序意味着在主要事实或实体已明晰时对程序规则的违反，但尚不足以导致行政机关的行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，即实体正义已在主要程序中得以实现，它与程序违法有本质的区别，而不必撤销。行政处罚法第三十八条第二款规定的是行政机关在作出某项工作或决定时内部的一些工作程序。这样的程序，从损害相对人的合法权益的角度来看，它没有或只是轻微地损害了当事人的合法权益，没产生其他严重的社会影响和后果，从而没有动摇社会的公正；从有利于维护既存的社会程序来看，行政处罚在我国尚属新生事物，人们包括行政机关对它的内容的熟悉和掌握以及对它的性质和功能认识还需要一个过程，不可能一步到位。目前，如以严格的程序来牺牲实体正义，必然会降低行政效率，不能体现行政诉讼既要保护相对人的合法权益，又要维护和监督行政机关行使行政权的价值取向。

    第三种观点认为：本案情节复杂，被告给予原告较重的行政处罚而未经集体讨论，程序违法，应予撤销。笔者同意这一观点。

    第一，从被告对原告作出的处罚决定书中，认定原告的违法行为是较重的违法行为，而且给予原告5000元的罚款，超过了1000元，属于较重的处罚，因此，进行集体讨论是办案过程的一个重要环节，没有这个环节，属于严重的程序缺陷。    

    第二，从字义中可看出本条是法定必经程序。本条规定的“行政机关负责人应当集体讨论决定”中的“应当”，在词典中解释为应该，表示为理所当然。从法理学上讲，“应当”这一术语在规范中称之为义务性，该规范是直接要求人们从事或不从事某种行为的规范。义务性规范依其规定人们行为的方式，分为命令性规范和禁止性规范。命令性规范是要求人们必须作出某种行为的规范。“应当”在我国法律、法规及司法解释中是以命令性规范出现的，其显著特点是具有强制性，它所规定的行为明确而肯定，不允许任何人或机关随意变更或违反。

    第三，行政行为应依法进行。为确保行政处罚权的正确行使，防止被处罚人的合法权益受到侵犯，国家通过制定行政处罚法设立了一套公正、合理、完善的处罚程序来规范行政处罚行为。根据处罚法第三条“违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”的规定可看出，从行政处罚法实施之日起，交通运输管理机关实施的行政处罚必须严格依照行政处罚法关于程序的规定。行政处罚法明确规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的行政处罚无效。而且行政处罚法为区别于一般行政处罚，还对重大、复杂给予较重的行政处罚的决定程序作了规定，除按一般案件决定程序办理外，还增加了行政机关的负责人应集体讨论决定的程序。法律作出这种严格的规定是表明对重大、复杂行政处罚案件的处理极为慎重的态度，不仅能够促使行政机关依法行政，维护公民、法人或者其他组织的合法权益，还能够使与程序结果有切身利害关系的各方得以充分参与，通过约束机制来约束程序结果的制作者——执法机关，通过对程序的遵守以实现行政程序本身所具有的独立价值，促使行政机关无条件地依法办事。

                                             梁园区法院  姜伟